【案例】以色列贴现银行纽约分行受到美金融犯罪执法局

以色列贴现银行纽约分行受到美金融犯罪执法局（FinCEN）及纽约州银行监管厅反洗钱处罚 1800 万美元

一、FinCEN 对以色列贴现银行纽约分行民事处罚

根据《银行保密法》及其实施条例的授权，美金融犯罪执法局（the FinancialCrimes Enforcement Network，FinCEN）决定对以色列贴现银行纽约分行（IsraelDiscount Bank of New York）开具民事罚款处罚单。

(一)监管与处罚权限

以色列贴现银行纽约分行是一家州银行，非联储成员，并受到保险。总部位于以色列，在美国共有 7 处经营场所，分别位于纽约、加利福尼亚和佛罗里达。另外，该行还在开曼群岛设有一间办公室，在拉丁美洲国家包括乌拉圭、巴西和智利设有多家办事处，和一家开设在乌拉圭的全资分行 DBLA。以色列贴现银行纽约分行提供多种金融服务，包括私人银行、定期存款、贷款和电汇业务等，主要客户群体为拉丁美洲国家居民。截至 2006 年 6 月 30 日止，以色列贴现银行纽约分行的资产接近 97 亿美元。美国联邦储蓄保险公司（The Federal DepositInsurance Corporation，FDIC）是以色列贴现银行纽约分行的联邦监管机构，监督以色列贴现银行纽约分行是否遵循《银行保密法》及其实施条例，和《美国法典》（the United States Code，简称“法典”）第 12 卷相关规定。纽约州银行部门（The New York State Banking Department）主要负责审查以色列贴现银行纽约分行是否遵守纽约州银行法和相关实施细则的要求。

(二)以色列贴现银行纽约分行的历史违规记录及处罚决定

1.违规事实认定

以色列贴现银行纽约分行在反洗钱内控制度建设方面存在重大缺陷，具体表现在：没有根据《银行保密法》的要求建立一套足够有效的内部控制系统来防范反洗钱风险；没有执行独立审计、稽核以及时发现和改正不合规行为；没有在合规性岗位上配备主管和专职人员来协调和监测其日常经营行为是否符合《银行保密法》的要求。以上这些在内部控制制度、独立审计和专职人员配备方面的缺失，导致了大量未能及时提交的可疑交易报告，涉及的可疑交易金额总计达到上亿美金。以色列贴现银行纽约分行在多方面均未达到《银行保密法》及其实施条例的要求，失误重大。

2.违反了有关建立和执行反洗钱内控制度的要求

FinCEN 认定以色列贴现银行纽约分行违反了制定和执行充分有效的反洗钱制度的要求。自 2002 年 4 月 24 日起，《银行保密法》及其实施条例就要求银行金融机构建立和实施反洗钱程序。这不仅仅是《银行保密法》及其实施条例的要求，也同时是法典第 31 卷 5318 条(h)(1)项的要求。FDIC 要求其监管下的每家银行都建立和维持反洗钱程序，最起码应：(a) 经合理设计的政策、程序和内部控制措施，以确保遵循法律法规的要求；(b) 允许方案被银行内部或外部团体独立审查，以便监督和维持反洗钱程序的周全性；(c) 任命一名执行主管并配备专职人员，负责督促遵守《银行保密法》的日常工作；(d) 为适当人员提供教育或培训。然而，以色列贴现银行纽约分行在多方面均未能达到法规的要求，未能实施恰当的内部控制制度、执行合规独立审计、配备专职人员来协调和监测其日常经营活动。此外，以色列贴现银行纽约分行的内控制度中也没有规定应对外国人在美国的代理帐户开展合理的尽职调查，违反了《爱国者法案》第 312 条（USAPATRIOT ACT）的要求。

内部政策、程序和控制措施以色列贴现银行纽约分行未能够实施恰当有效的内控制度来确保其经营活动的合规性。以色列贴现银行纽约分行缺少正式成文的内部政策、程序和控制措施来合理有效地评估潜在的洗钱风险，确保发现并报告可疑交易信息。对于已经制定的内部政策、程序和控制措施，以色列贴现银行纽约分行并没有充分有效地执行。以色列贴现银行纽约分行的政策和程序不能使其按照“风险评级制度”的原则获取和识别客户身份信息，尽可能充分地评估洗钱风险和可能性。首先，贴现银行在准确记录客户身份信息方面存在严重不足，未记录有关客户经营活动实质的重要信息，法人资格的验证和预期的会计账务活动等。事实上，记录客户身份信息的要求并不仅仅局限于采取控制措施以确保信息的准确性，或者是系统做定期地更新维护。此外，以色列贴现银行纽约分行也未能将由同一主体共同控制多个账户的事实和洗钱风险关联起来，帮助发现可能存在的可疑交易。其开户程序也没有要求对处于洗钱高风险地区的客户（比如说设立在拉丁美洲国家的非银行金融机构）在开设帐户前实施充分的尽职调查程序。其次，以色列贴现银行纽约分行未能在综合考察客户信息的基础上实施风险评级机制，例如全面衡量客户的国家风险、销售的产品和服务以及经营实质等；因此也就不能实施针对高风险账户的内控制度，对其予以重点关注。以上这些不足使得以色列贴现银行纽约分行不能对特定客户及其风险进行恰当分析，判断交易是否缺少明显的商业实质或法律目的，或者判断是否超出了客户正常的经营范围。以色列贴现银行纽约分行也缺乏足够的控制系统和措施来监测交易以发现潜在的洗钱或者其他可疑行为。从 2004 年 3 月至 2005 年 3 月一年时间内，以色列贴现银行纽约分行共发生了约 181，000 笔第三方电汇交易，涉及的总金额达到 354亿美金。这些电汇交易中有相当大一部分交易的付款人或者受益人都显示出洗钱的特征或者迹象，包括交易的实质、付款人或受益人来自高风险国家（地区）、交易行为和其他同类客户的经营活动不相符等。以色列贴现银行纽约分行的自动交易监测系统并不能够恰当充分地支持该银行资金划拨交易业务的数量和种类。而且，即使其自动交易监测系统发出了警报，以色列贴现银行纽约分行也没有设置令人满意的程序来检测这些预警信息。比如说，以色列贴现银行纽约分行没有设置个案管理系统来追踪自动交易监测系统发出的预警信息，没有一套完整的从初始确认到最后解决方案的流程；也没有一个规定的时间表来处理预警信息，决定是否需要正式调查取证，或在必要时向监管机构提交可疑交易报告。另外，又因为其在记录客户身份信息制度上的严重缺陷，以色列贴现银行纽约分行往往缺乏充足的信息及发现的不正常交易行为来评估特定客户潜在的洗钱风险和其他违法行为。

为非美国人开设的代理帐户经《爱国者法案》第 312 条补充修订，《银行保密法》要求：任何一家金融机构在为非美国人开设或维持私人银行账户（包括外国人或其代理人），和为国外金融机构开设或者维护相应的代理账户时，应当建立适当、特定或者强化尽职调查政策、程序和控制措施，对使用代理银行账户洗钱案件进行监测和通报《爱国者法案》第 312 条临时终极条款的实施指导意见规定：假如银行在综合考虑国外金融机构的洗钱风险后，认定其代理账户存在高洗钱风险，那么银行应对该代理账户进行严格的尽职调查。财政部希望银行应当如以下三种情况进行尽职调查：（1）代理具有高度洗钱风险的国外银行的账户；（2）给第三方提供服务的代理账户；（3）代理具有高度洗钱风险的国外金融机构的账户（不仅仅指外国银行，还包括经营货币转账的机构等等）。以色列贴现银行纽约分行未能建立适当、特定的尽职调查政策、程序和控制措施来监测与通报代理银行账户洗钱的案例。因为在客户身份信息获取、记录以及风险评估方面的严重不足，以色列贴现银行纽约分行未能对存在高洗钱风险的代理账户进行充足的尽职调查。以色列贴现银行纽约分行和多家高风险非银行金融机构维持了直接代理关系，其中包括未获批准的经营货币转账的机构和拉丁美洲一些虽被许可、但并未被东道国法律授权可以参与国际资金划拨的货币兑换等机构。在纽约州银行监管厅与 FDIC2005 年 12 月 15 日发布“停止及终止令”（Cease andDesist Orders）后，以色列贴现银行纽约分行补交了大量关于这些国外非银行金融机构通过代理账户进行跨境资金划拨的可疑交易报告。但是，假如其建立了适当的尽职调查政策、程序和控制措施，以色列贴现银行纽约分行原本能更及时地发现和报告代理账户发生的可疑交易。另外，以色列贴现银行纽约分行未能对拉丁美洲 DBLA 分行开设和维护的代理账户进行恰当的尽职调查，尽管这些账户存在很高的洗钱风险。DBLA 分行的客户通过以色列贴现银行纽约分行的代理账户进行了大量的美元清算交易，其中有相当大一部分交易都值得重点关注。很多交易的当事人，作为 DBLA 分行客户的同时，也和以色列贴现银行纽约分行保持着直接的账户关系，其中包括外国非银行金融机构、用假名或者代号开设的私人银行账户等高洗钱风险客户。以色列贴现银行纽约分行在尽职调查程序上完全依赖 DBLA 分行，而不是对这些交易和交易的参与者独立地实施恰当和有效的审核程序，其尽职调查是无效的。假如以色列贴现银行纽约分行按照监管法规的要求对为它的全资分行开设的代理账户实施了恰当有效的调查程序，那么贴现银行就能够判断这些代理账户发生的交易是否和 DBLA 分行客户的正常或预计的经营范围相符，又或者是否缺乏明显的商业或者合法目的。

独立审计以色列贴现银行纽约分行现有的独立审计稽核程序并不足以确保银行的经营活动遵循《银行保密法》的要求。其内部审计部门在 2004 年和 2005 年都没有对以色列贴现银行纽约分行的可疑交易活动监测系统及相关报告程序进行充分地评估和监测。内审部门也没有追踪被监管部门发现的不合规行为，使得管理层不能对监管机构提出的整改要求作出及时处理和回复。另外，尽管以色列贴现银行纽约分行的内部审计人员对 DBLA 分行执行了定期审核，但所审核的范围非常有限，尤其没有包括评估 DBLA 分行反洗钱制度的整体有效性，比如对于那些在以色列贴现银行纽约分行办理业务的客户或者通过该行办理业务的客户，DBLA分行是否运用有效和合法的手段获取尽职调查所需的信息等方面。这些信息本可以使以色列贴现银行纽约分行更好的管理潜在的洗钱风险和遵循《银行保密法》的要求。

指定专人负责反洗钱合规工作

以色列贴现银行纽约分行没有在合规性岗位上配备足够的专职员工来协调和监测其日常经营活动，督促其业务经营符合《银行保密法》要求。银行的合规部门员工严重不足，并且现有的员工缺乏必要的培训来有效履行他们的职责。专

职人员的不足和培训的缺乏限制了以色列贴现银行纽约分行及时有效地开始和完成调查程序及提交可疑交易活动报告的能力。

3.触犯可疑交易报告规定

FinCEN 裁定以色列贴现银行纽约分行违反了《银行保密法》及其实施条例的要求，未能及时报送可疑交易信息。《银行保密法》及其相关法律法规要求，当一项交易同时满足下列条件时，银行必须提交可疑行为报告：(a)金额达到或者合计超过 5000 美元；以及(b)当银行知道、怀疑或有理由怀疑一项交易或一种交易模式可疑[1]。 《联邦法规汇编》 （Code of Federal Regulations，简称 C.F.R.）第 31 卷 103 条规定，一项可疑交易可以是以下情况中的一种或多种：(1)涉及非法所得资金，或企图进行或已经进行的交易，其目的是藏匿从非法活动中获得的资金或资产；(2)意在逃避《银行保密法》的要求；(3)没有商业目的或没有明显的合法目的，并且金融机构在审查所有的事实后，不能对此交易作出合理解释[2]。银行等金融服务机构必须在发现可疑交易后 30 天内提交可疑交易活动报告。假如银行在发现可疑交易后不能够准确判断怀疑的对象，银行可以被授与额外的30 天时间来准备报告。但无论如何，在银行发现可疑交易后 60 天内都必须提交可疑交易活动报告。

然而，以色列贴现银行纽约分行违反了《联邦法规汇编》第 31 卷的规定，大量的可疑交易活动报告未能及时提交给监管机构。至 2006 年第一季度为止，以色列贴现银行纽约分行延迟提交约 100 份、总额近 14 亿美元的可疑交易活动报告。这些可疑交易在发生数年之后才报告给监管当局。延迟提交破坏了可疑交易报告的有用性，无法及时向监管机构提供近 14 亿美元可疑交易的有关信息。以色列贴现银行纽约分行也未能对已经在可疑交易报告中汇报的可疑交易进行跟踪监测。在 2003 年与 2004 年间，以色列贴现银行纽约分行发现并报告了多起通过美国境内注册成立的空壳公司（无实体和实际经营活动）进行资金调拨的可疑交易活动。这些空壳公司充当交易的付款人或受益人，俄罗斯（前苏联）境内的某些金融机构充当交易的汇款行和收款行。以色列贴现银行纽约分行往往在向监管当局报告了空壳公司可疑交易活动报告之后，仍然继续为这些高风险账户办理业务，并且不对已提交的报告做任何特殊处理，比如追踪补充修正信息等。例如，在州政府已经解散了某些空壳公司之后，以色列贴现银行纽约分行在明知交易主体不存在的情况下仍然继续为这些账户办理资金划拨业务。另外，以色列贴现银行纽约分行提交的可疑交易活动报告也未能按照可疑交易报告要素内容进行报告，比如说可疑交易报告中包含不正确客户身份识别信息，或遗漏了客户身份识别信息。大量的可疑交易报告没有按照报告的格式要求提供可疑交易对象主体信息、客观描述的交易事实、交易发生的时间、金额等。

4.裁定 1200 万美元的民事处罚

基于以上违规的严重性，并考虑到以色列贴现银行纽约分行的财务状况，FinCEN在《银行保密法》及其实施条例的授权下对以色列贴现银行纽约分行裁定总额1200 万美元的民事罚款。

二、纽约州银行监管厅对以色列贴现银行纽约分行的处罚

以色列贴现银行纽约分行主要经营场所位于纽约第 511 大街，受纽约银行法及相关法律法规的约束。纽约州银行监管厅对以色列贴现银行纽约分行检查发现，该银行未能够遵循法律法规的要求安全合理的经营其业务，违反了包括《银行保密法》及其实施细则、财政部相关法令法规、法典第 31 卷 5311-5322 条、《美国联邦条例》第 31卷 103 篇、FDIC 相关法规、《美国联邦条例》第 12 卷 326 和 353 篇（可概括称为《银行保密法》）、纽约州银行法第 672(1)条及银行厅相关法规的要求。其违规行为主要包括：

1.缺乏恰当的内控制度，不符合《银行保密法》要求的政策和程序；

2.未能准确完整地保存交易记录和会计凭证，违反了纽约州银行法第 672(1)条的要求；

依据纽约州银行法第 44 条的授权，监管机构有权对任何违反纽约州银行法的银行金融机构施以民事罚款处罚。

由于以色列贴现银行纽约分行未能够遵循联邦法令的要求维持一套有效的反洗钱程序和控制措施，也未能够遵循纽约州法令的要求准确完整地保存交易记录和会计凭证，监管机构裁定以色列贴现银行纽约分行违反了纽约州银行法第10 条的要求，未能安全合理的经营其业务。

此处罚书包含的处罚条款，主要是为了解决纽约州银行监管厅在其 2005 年检查报告中阐述的以色列贴现银行纽约分行不当经营行为的问题。假如双方都同意此份处罚书，纽约州银行厅将不再对贴现银行处以任何额外的处罚措施。仅为解决上述处罚，以及避免采取进一步行动或者听证会，以色列贴现银行纽约分行签署了“民事处罚罚款命令同意书”，同意向纽约州银行监管厅缴纳 600 万美元的罚款。

本命令书于 2006 年 10 月 20 日生效。